Ettekanne Riigikogus
Jüri Raidla
14. aprillil 2016
Austatud Riigikogu esimees!
Lugupeetud peaminister ja ministrid!
Head Riigikogu liikmed!
Eesti riik ei ole katki. Meie Põhiseadus on Eestit hästi teeninud. Seetõttu ei vaja riik remonti, rääkimata kapitaalremondist. Eesti riik vajab edasiarendust ja kaasajastamist, ta vajab moderniseerimist selleks, et teenida meid tulevikus sama hästi ja veel paremini, kui ta on seda teinud seni. Ma loodan siiralt, et 14. aprill 2016 kujuneb Eesti riikluse moderniseerimise sümboolseks alguspäevaks.
Lubage mul oma ettekannet alustada kodanikutänuga Riigikogule, põhiseaduskomisjonile ja eriti komisjoni esimehele Kalle Laanetile selle konstruktiivse lähenemise eest, mida olete üles näidanud suhtumisel minu kodanikupalvesse, mille esitasin Riigikogule 8. veebruaril Postimehes avaldatud artiklis. Olen kaugel sellest, et oma kodanikupalvet üle tähtsustada, kuid igal juhul on minu palve ja tänase arutelu vahel tegemist kauni kokkulangevusega.
Mõistetel ja terminitel on nii õiguses kui poliitikas suur roll, palju suurem, kui me tavapäraselt arvame. Oma ettekandes kõnelen ma Riigireformist, kuigi Riigikogu päevakorras on riigivalitsemise reform. Päevakorras kasutatud formuleeringul on võrreldes Riigireformiga nii pluss- kui miinuspool. Miinuspool on see, et termin riigivalitsemise reform viitab vähemradikaalsele lähenemisele võrreldes riigireformi terminiga. Enam kui kuus aastat tagasi alustatud diskussioon riigi pidamise reformi küsimuses ei toonud algfaasis kaasa isegi mitte poliitilise eliidi kriitikat, rääkimata toetusest. Küllap oli tegemist liiga väikest radikaalust demonstreeriva terminiga. Sama risk on riigivalitsemise reformi terminil. Radikaalsuse annus võib osutuda liiga väikeseks. Plusspool on aga vaieldamatult tõik, et riigivalitsemise termin viitab kenasti sellele, mis kuulub riigireformi sisusse ning ka sellele, mis sinna ei kuulu. On päevselge, et ühe Eesti juhtiva haigla meditsiinipersonali koondamisel ei ole mingit pistmist riigireformiga just nimelt seetõttu, et sellisel koondamisel puudub igasugune seos riigi valitsemise protsessiga. Loodetavasti oli aasta alguses eelviidatud teemal tekkinud segaduse näol tegemist vaid tööõnnetusega, mitte teadliku katsega meelestada inimesi Riigireformi vastu juba siis, kui see veel alanudki ei olnud.
Ühiskonda ja teda puudutavaid protsesse ei saa lõpuni kirjeldada statistiliste näitajatega. Ühiskond ei loe ega toimi exceli tabeli järgi, ühiskond tunnetab. Ka riik peab ühiskonda tunnetama, mitte pelgalt mõõtma. Muudatus on reform vaid siis, kui inimesed selles muudatuses reformi ka ära tunnevad ja tunnetavad. Selleks peavad muudatused olema piisavalt radikaalsed, piisavalt komplekssed ja piisavalt mastaapsed. Sõna „piisavad“ on eelöeldud kontekstis samuti tunnetuslik kategooria.
Käsitledes Riigireformi, on vaja läbi rääkida ja poliitilisel tasandil kokku leppida vähemalt kolm asja:
- Riigireformi eesmärk;
- Riigireformi mõiste ja sisu, ning
- Riigireformi mõõtkava ajas ja ruumis.
Riigireform ei ole eesmärk iseeneses, ta on vahend Eesti rahvuslike huvide järgimiseks pikas perspektiivis – Põhiseaduse preambula annab vastuse küsimusele, miks on Eesti Riigireform tarvilik. Riigireform on vajalik selleks, et Eesti Vabariik oleks ka pikemas tulevikus kaitseks sisemisele ja välisele rahule ning pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus. Lisaks eelöeldule ja mõnevõrra madalamal filosoofilisel tasandil on Riigireformi eesmärgiks riigi pidamise kulukuse vähendamine, ohverdamata riikluse kvaliteeti.
Tänase riiklikult tähtsa küsimuse arutelu üheks keskseks eesmärgiks võiks olla protsessi alustamine, mis viiks esmalt riigireformi sisu määratlemisele ja teiseks, riigireformi tegemisele. Täna oleme kummalises olukorras: Valitsus teeb defineerimata Riigireformi ja Valitsust kritiseeritakse defineerimata Riigireformi mitte-tegemise eest! See on ju nonsenss mõlemalt poolelt, nii tegijate kui kriitikute poolelt!
Riigireformi vajalikkuses kõhklejate ja kahtlejate read on jäänud meeldivalt hõredaks. Märkimisväärsed teened reformi vastaste lahjenemise protsessis on olnud paljudel Eesti ettevõtjatel. Eesti Tööandjate Keskliidu poolt 17. veebruaril 2015 korraldatud Tuulelohe konverentsil toimus põhimõtteline poliitiline murrang. Ettevõtjate ees väidelnud peaministrikandidaadid Taavi Rõivas, Juhan Parts ja Sven Mikser asusid kõik suurema või vähema entusiasmiga Riigireformi ideed ja konverentsil esitatud paljusid sisulisi seisukohtasid toetama.
Eesti Põhiseaduse § 56 kohaselt on Eesti Vabariigi kõrgeimaks riigivõimu kandjaks rahvas. Paraku on meie kõrgeim võimukandja vananevas, vähenevas ja kahanevas arengustaadiumis. Sama ei saa aga öelda teiste avalikku võimu teostavate asutiste kohta, kus pärmi jätkub nii püsimiseks kui kerkimiseks. Või kas ikka jätkub? Või kui kaua jätkub? Kõrgeim võimukandja ei kannata pikas perspektiivis nii kulukat riiki välja, ta väsib ära. Samas ei ole ta rahul ega tohigi olla rahul vähema või kehvema riikliku tulemuslikkusega. Kuivõrd kahe miljoni eestlasest maksumaksja ilmumist ei ole lähitulevikus põhjust loota, tuleb alustada teisest otsast ehk Riigireformist.
Mis on riigireform? Minu arusaamise kohaselt on Riigireform avaliku võimu organisatsiooni ümberkorraldamine koos avaliku võimu poolt täidetavate funktsioonide ja osutatavate teenuste revisjoniga ning toimemehhanismide korrigeerimisega. Mitmetimõistetavuse vältimiseks lisan, et avaliku võimu organisatsioon puudutab nii keskvõimu kui ka kohalikke omavalitsusi, mistõttu haldusreform on üks osa Riigireformist.
Paradoksaalsel kombel pean tunnistama, et eeltoodud akadeemilist laadi määratlus on kaheldava praktilise väärtusega Riigireformi positiivse sisustamise seisukohalt. Esitatud definitsiooni ainus, kuid see-eest väga suur praktiline väärtus seisneb selles, et ta aitab välistada nähtusi ja nähtumusi, mis Riigireformi sisusse ei kuulu.
Viimasel ajal on hakatud üsna usinalt levitama vaadet, mille kohaselt Riigireform oleks just kui mingit sorti kõiksuse reform, st praktiliselt kõik riigi ja rahva elu edendamise seisukohalt tähtsad asjad tahetakse seostada Riigireformiga. Riigireformi jutlustajana võiksin ju sellest head meelt tunda, paraku on tegelikkus vastupidine. Selline mõtteviis on Riigireformi jaoks äärmiselt ohtlik, et mitte öelda hukatuslik, kuna võimaldab lõputult rääkida, kuidas Riigireform just kui pidevalt toimub, sest mingid muudatused ju ikka aeg-ajalt aset leiavad! Samavõrd hukatuslik on Riigireformi jaoks jutt sellest, et Riigireform ongi üks pidev ja otsatu protsess, millel ei ole ei algust ega lõppu ega äärt.
Riigireform tuleks määratleda läbi selle reformi komponentide loetelu ja kirjelduse – nii on lihtsam ning praktilisem, siis on ka võimalik tulemuslikult käitada Praxise poolt ellu kutsutud Riigireformi Radarit, mis hindab, kui kaugele on reformiga jõutud.
Riigireformi sisu on käsitlenud paljud inimesed ja organisatsioonid, sealhulgas Riigikogus esindatud erakonnad oma 2015. aasta valimisplatvormides, Eesti Koostöö Kogu ja Eesti Tööandjate Keskliit. Valimiste-eelsel perioodil ilmus Mart Laari, Jaak Aaviksoo, Juhan Partsi ja Urmas Reinsalu seitse ettepanekut Riigireformiks. Ka siinkõneleja üllitatud nn Raidla 10 käsku 10-ks aastaks väärivad läbi vaatamist.
Ajaliste piirangute tõttu saan põgusalt käsitleda vaid mõnda oma 10-st ettepanekust.
Ma annan endale täielikult aru personaalsest moraalsest riskist, kui kordan ka Riigikogu saalis oma esimest ettepanekut: Riigikogu koosseis 71- liikmeliseks. See ettepanek, mis ei ole originaalne, on leidnud nii ürgset toetamist kui ka jõulist iroonilist halvustamist. Ütlen oponentidele etteruttavalt, et selle ettepaneku eesmärk ei ole fiskaalne, mille vahendusel Eesti riigieelarve saaks kosuda, vaid signaliseeriv ja rollimudelit kujundav.
Riigikogu on parlamentarismi gravitatsioonikeskus. Loogiliselt peaks riigikogu olema ka Riigireformi gravitatsioonikeskus. Seda enam, et tänu 2015. aasta valimisdebattidele on Riigikogu tänasel koosseisul olemas mandaat Riigireformi väljatöötamiseks ja osaliselt ka selle realiseerimiseks. Kui riik tahab ennast tõsiselt reformida, siis peab ta peale hakkama iseenda gravitatsioonikeskusest. Lähemad naabrid – lätlased ja soomlased, samuti kaugemad naabrid – rootslased, taanlased ja norralased – saavad kenasti hakkama proportsionaalselt väiksemate parlamentidega ning nad ei tunne mingit muret selle üle, kas kuupjuure valem on parlamendi suuruse kujundamisel järgitud või mitte.
Riigireformi jaoks on Riigikogu koosseisu vähendamine reformi kanderaketi tähendusega. Kartused, justkui 71-liikmelise Riigikogu puhul tekiksid mingid olulised probleemid võrreldes 101-liikmelise Riigikoguga, ei ole tõsiselt võetavad. Ja kui 71-liikmeline Riigikogu kohe kuidagi poliitiliselt ei sobi, pöördugem siis Eesti klassika poole ning tehkem täisrehkenduse asemel pool rehkendust ja vähendagem Riigikogu koosseis 91 liikme peale! Signaal oleks seegi.
Teise ettepanekuna väärib kaalumist rahva tegelikum ja suurem kaasamine rahvahääletuste kaudu. Kuidas seda saavutada? Lähiminevikust tuttavad Rahvakogu ja Jääkelder ei ole ega saa olla piisavad abinõud. Rahva sisuliseks kaasamiseks on vaja senisest enam kutsuda rahvast otsustama, st korraldada rahvahääletusi. Selleks on omakorda vaja ära muuta Põhiseaduse § 105 lg 4 ning edaspidi mitte siduda rahvahääletusel seaduseelnõu tagasilükkamist Riigikogu laialisaatmisega. Rahvahääletuste küsimuses on Riigikogu praegu Põhiseaduse pantvang, kuna rahvahääletusel eelnõu tagasi lükkamise korral ei ole Vabariigi Presidendil mingit diskretsiooniõigust – Riigikogu tuleb laiali saata.
Rahvahääletuste laialdasem kasutamine võimaldaks ületada kaasamise näilikkuse ning selle kaudu oluliselt vähendada rahva ja võimu vastastikust võõrandumist. Eesti parlamentarism peaks olema nüüdseks juba nii tugev küll, et Riigikogu koalitsioon ei peaks tundma poliitilist hirmu, kui opositsioon peaks püüdma liialt sagedaste rahvahääletuse ettepanekutega avaldada poliitilist survet. Ka ei peaks koalitsioon tundma hirmu selle üle, et rahvahääletusi korraldataks liiga sageli või et nende korraldamine muutuks liiga kulukaks – ükski rahvahääletus ei saa sündida ilma koalitsiooni osaliste toetuseta.
Selguse huvides rõhutan kahte asja: esiteks, minu ettepanek rahvahääletuste sagedasemaks kasutamiseks riigielu tähtsate küsimuste otsustamisel ei tähenda Eesti valitsemismudeli kallutamist Šveitsi mudeli poole. Ja teiseks, rahvahääletuste aktiivsemal kasutamisel pole vähimatki seost rahvaalgatuse instituudiga, mida Eesti õiguses täna ei ole ega peakski olema.
Kolmanda ettepanekuna palun pöörata tähelepanu vajadusele peaministri institutsionaliseerimiseks, andes talle iseseisva pädevuse ning muutes ta Eesti Vabariigi peastrateegiks.
Täna kehtiva Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt on peaministri pädevuskataloog üsna ahtakene. Suures ulatuses on peaministri pädevus seotud Vabariigi Valitsuse töö korraldamise ja juhtimisega. Iseseisev, institutsionaalne pädevus on minimaalne. Eesti Vabariigi strateegia kujundamiseks pole peaministril ressurssi, volitusi ega institutsionaalset võimekust.
Eeskätt riigi peastrateegi puudumine tekitab vajaduse peaministri institutsionaliseerimiseks ja talle iseseisva pädevuse andmiseks. Riigikantselei tänase strateegiabüroo, Arengufondi seire- ja strateegiaüksuse ning Eesti Panga asjakohaste struktuuriüksuste ja spetsialistide baasil oleks otstarbekas luua peaministri otsealluvusse Eesti Vabariigi Strateegiakeskus. Enesestmõistetavalt ei oleks Strateegiakeskus parlamentaarsest riigikorraldusest väljaspool seisev üksus. Riigi strateegia saab eluõiguse ikka alles pärast Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu poolt kinnitamist. Oleks kahju, kui praegu käimasoleva Arengufondi restruktureerimise käigus strateegiaga tegelevaid üksusi ei koondata ühte intellektuaalsesse keskusesse, vaid säilitatakse killustatus.
Kuna kohaliku halduse reform on tulekul ja Riigikogu selle teemaga praegu aktiivselt hõivatud, saan ma ajalistel kaalutlustelt endale lubada neil küsimustel pikemalt mitte peatuda. Märgin, et minu arvamuse kohaselt ei ole maavalitsustel ja maavanematel keskvõimu struktuuriüksustena perspektiivi ning need tuleks kaotada. Loodan, et haldusreform realiseerub peatselt maakondlikul tasandil, mis annaks võimaluse maavanemate kui eestlusele armsa institutsiooni taassünniks maakondlike omavalitsuste juhtidena. Kõlaks peaaegu nagu Lehola Lembitu aegadel! Olgu selgituseks öeldud, et minu jutt maakondlikust omavalitsusest ei tähenda mitte mingil juhul kahetasandilist omavalitsust. Vaatamata sellele, et pooldan jätkuvalt omavalitsusreformi maakondlikuna, esitan siira kodanikukiituse ja –toetuse Valitsusele ja Riigikogule, kui haldusreform ka Riigikogu menetluses oleva eelnõu alusel ära tehakse – see oleks oluline samm õiges suunas.
Raidla 10 käsu üheksas soov on massilise, riiki ja ühiskonda ahistava õigusloome ohjeldamine. Õigusloome ohjeldamise küsimuses on hea meel tõdeda, et justiitsminister Urmas Reinsalu on võtnud selle teema oma südameasjaks. Ministri poolt kokku kutsutud õigusloome nõukoja üks keskne soovitus, et mitte öelda nõue justiitsministrile, on seotud VTK-ga ehk seaduseelnõude väljatöötamise kavatsustega. See nõudlik soovitus oli järgmine: ükski seaduseelnõu ei peaks Vabariigi Valitsusse jõudma ilma VTK-ta, välja arvatud juhul, kui justiitsminister selleks erandkorras nõusoleku annab. Justiitsministri keeldumist nõusoleku andmiseks saaks muuta ainult Vabariigi Valitsuse kui terviku otsusega.
VTK-d võiksid muutuda ka tavapäraseks Riigikogu arutlusteemaks, mis tooks kaasa Riigikogu rolli suurenemise Eesti riikluse arendamisel ning mõjuks igati positiivselt meie ühiskondlikule olemisele.
Eelnõude seletuskirjades peaks olema põhjalikult ära seletatud ja tõestatud, miks on õigusakti andmine või selles muudatuse tegemine ainus võimalik viis probleemi lahendamiseks ja miks ei saa küsimust kohe mitte kuidagi lahendada kehtiva õiguse raamides.
Vohava õigusloome näitena tõi Eesti Koostöö Kogu välja tõsiasja, et 2014 aasta riigi õigusloome plaanid nägid ette keskmiselt 3,5 eelnõu ettevalmistamist ühes nädalas. Äriseadustikku on tema jõustamisest saadik muudetud ca 100 korral. Pole siis ime, et vajame pidevalt juurde kõrgesti kvalifitseeritud ametnikke seaduste tootmiseks. See toodang sünnitab omakorda üha uut ja uut vajadust üha uute ja uute ametnike järele, sest keegi peab neid toodetud seadusi ka täitmisele pöörama.
Ainult Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu võimuses on ära muuta õigusloome äraspidine praktika. Õiguskantsler leiab kindlasti täiendavaid ja jõulisi võimalusi sellele kaasa aidata. Väga praktilise sammuna on õiguskantsler nõustunud osalema justiitsministri õigusloome nõukojas. Suur tänu Ülle Madisele selle eest!
Tähtis on suhtumine ja fookus. Muudatus valitsemise kultuuris on probleemi lahendus. Õigusloome ohjeldamise suurpäev saab olema siis, kui Riigikogu lükkab esimest korda tagasi Vabariigi Valitsuse seadusandliku initsiatiivi põhjusel, et tegemist on ülereguleerimisega.
Lugupeetud Riigikogu liikmed!
Tänaseks oleme jõudnud tänuväärsesse olukorda, kus Riigireform on muutunud igapäevase poliitilise retoorika pärisosaks. Kuid sellest ei piisa. Riigireformi retoorikal on praktiline väärtus vaid juhul, kui Riigikogu suudab leida piisava hulga poliitilist ühisosa, leppimaks kokku Riigireformi mõistes ja sisus. See ei ole lihtne eesmärk, kuid püüdma peab. Loodan väga, et põhiseaduskomisjon võtab endale parlamentaarse liidrirolli Riigireformi lähtepositsiooni ettevalmistamisel.
Suvi on väga hea töö tegemise aeg, segavaid faktoreid on vähem. Noorema põlvkonna eksperdid on vaja kokku koguda. 90-ndad aastad andsid meie põlvkonnale võimaluse ja vajaduse tegelda Eesti Põhiseadusega, tänane päev annab uuele põlvkonnale vajaduse ja võimaluse ette valmistada Eesti Riigireform. Enesestmõistetavalt peaks Põhiseaduse-põlvkond nõu ja jõu ja kogemustega abiks ja toeks olema, kuid mitte kesktormaja rollis.
Riigireformi mõiste ja sisu poliitiliseks tellijaks peaks olema Riigikogu, tellimuse täitjaks võiks saada Tartu Ülikooli (taas)käivitatav Riigiõiguse Instituut. Seesama Riigiõiguse Instituut saaks ette võtta ka Põhiseaduse ekspertiisi, sest varem või hiljem nõuab Eesti Põhiseadus uuendamist, mitte asendamist. Ekspertide suvine töö ja poliitikute sügisjõupingutused võiksid selle aasta Jõuludeks päädida Riigireformi mõiste ja sisu määratlemisega. Tuleb nõustuda Tanel Talve arvamusega, et sellise tulemuse saavutamiseks on vaja kaugelt rohkem kui üks Riigireformi-teemaline OTRK Riigikogus.
Jätkates mõtisklusi Riigireformi ajakava suhtes oleks kõigiti kohane, kui 2017. aasta esimeste kuude jooksul jõuaks Riigikogu otsuseni, milles tehakse ettepanek Vabariigi Valitsusele Riigireformi Aluste eelnõu väljatöötamiseks. Enesestmõistetavalt sisaldaks see otsus ka Riigireformi mõistet ja parlamendi poliitilisi suuniseid Riigireformi sisu suhtes.
Valitsus saaks ja peaks seejärel ca üks aasta asja kallal kõvasti tööd tegema. Oleks igati sümboolne, kui 2018 aasta alguseks esitaks Vabariigi Valitsus Riigikogule arutamiseks Riigireformi Alused – paremat kingitust Eesti Vabariigile tema 100-ks sünnipäevaks oleks raske välja mõelda.
