2017. a jaanuari alguses avaldatud Riigireformi Radari kolleegiumi neljanda hindamise põhisõnum oli, et riigireformiga tuleb edasi minna, sest hea valitsemine on teiste eluvaldkondade reformide eelduseks. Kolleegium andis uuele koalitsioonile soovituse leppida kokku riigireformi mõiste, eesmärgid, ulatus ja reformi juhtimise mudel.
Positiivsed momendid
Võimuliit on olnud küllalt aktiivne, I kvartalis oli paljude valitsuse tegevusprogrammis kokku lepitud riigireformi ülesannete tähtaeg. Tööplaanist peeti enam-vähem kinni ja avalikkuse ette jõudis rohkelt ettepanekuid. Koalitsioon lõi ka Riigikogu riigireformi probleemkomisjoni. See küll alles alustab tööd, milleks on valitsuse tegevuse jälgimine, ettepanekute tegemine ja reformi laiemate arengusuundade kujundamine. Kuid eelduslikult muudab seadusandjate kaasamine muutuste ettevalmistamise ja elluviimise sujuvamaks.
Oluliseks plussmärgiga saavutuseks 2017. a I kvartalis oli riigireformi tegevuskava eelnõu sünd. Tegevuskava on samm edasi, sest esimest korda on ühes dokumendis koos riigireformi mõiste, aluspõhimõtted, eesmärgid ja ülesanded. Riigireformi tegevuskavas on kirjas kindel riigireformi elluviimise korraldus, milles peaministril on keskne vastutus.
Kiiduväärt on see, et võimuliit on jäänud truuks lubadusele viia ellu haldusreform ja korraldada ümber regionaalhaldus. Valitsus otsustas lõpetada maavalitsuste tegevuse alates 1. jaanuarist 2018. Omaalgatuslikult on ühinemas 160 kohalikku omavalitsust 47 ühinemispiirkonnas. Veebruaris tegi valitsus ettepanekud 22 omavalitsuse moodustamiseks. Valitsuse algatatud liitumised puudutavad 104 omavalitsust. Haldusreformi lõppedes peaks Eestis olema u 75 omavalitsust.
Kavakohaselt minnakse edasi null- ja sisebürokraatia vähendamise meetmetega. Bürokraatia vähendamine väärib esiletõstmist põhjusel, et lisaks ressursside kokkuhoidmisele sünnib halduskoormusega võitlemisest ka ideid ja lahendusi töö põhimõtteliselt uuel ning senisest paremal moel korraldamiseks (nt Maksuamet 2020, Aruandlus 3.0, suurandmete kasutamine jms).
Küsitavused
Võimuliidu aktiivsuse varjuküljeks on see, et toorevõitu ettepanekute seast on avalikkuses kõlapinda leidnud paljud teisejärgulise olulisusega mõtteid. Nt on palju leheruumi saanud ideed peaministri ja valitsuskabineti rolli tugevdamisest poliitikakujundamises ning asepeaministrite ametikoha loomine, valitsuse võimalikust suurusest ja kodanike õigusest pöörduda otse riigikohtusse. Valitsus on arutanud riigimajade loomist ja riigiasutuste pealinnast väljaviimise ettepanekuid. Aega ettepanekute läbikaalumiseks on olnud napilt ja sestap on segadust küllaldaselt. Kuivõrd praegu on haldusreformi ja maavalitsuste reformi küsimuste lahendamisega kiire, peaks valitsus hoolikalt valima, kuhu täitevvõimu jõupingutused suunata.
Esile tõusevad need, omavahel tihedasti seotud teemad:
- Paljude algatuste virvarris kerkib üles küsimus, millised on valitsuse prioriteedid? Riigireformi Radari tegijate esimene mure sel hindamisel on, et valitsuse energia on killustunud rohkete riigireformi algatuste vahel ja põhiprobleemide lahendamiseks ei jagu piisavalt tähelepanu ning ressursse. Nt maavalitsuste reformi aluseks olevat seaduseelnõu on saanud kriitikat nii sisulisest kui ka vormilisest vaatest ministeeriumidelt, omavalitsustelt ja nende liitudelt ning maavalitsustelt endilt, sest eelnõu ettevalmistamine on olnud väga kiire ja ressursse põhjaliku töö tegemiseks oli ebapiisavalt.
- Teiseks, kriitilise tähtsusega otsused viibivad! Valitsuse tegevusprogrammi kohaselt on Rahandusministeeriumil ülesanne aprillis 2017 esitada (1) ettepanekud omavalitsuste tulubaasi muutmiseks ja finantsautonoomia suurendamiseks ning (2) ettepanekud omavalitsustele ülesannete üleandmiseks koos finantseerimisega. Antud ülesanded on praegu kõige kriitilisemad riigireformi teemad. Probleem on piltlikult öeldes selles, et otsuseid neis küsimustes oli vaja eile, et haldusreformi ja maavalitsuste reorganiseerimise praktiliste ettevalmistustega saaks korrapäraselt edasi minna. Kuid valitsus alles töötab ettepanekute kallal.
Teadmatus muutuste alustes takistab uueks olukorraks valmistumist. Arutelu peaks lähtuma põhimõttelisest küsimusest: milliste ülesannete täitmine peaks olemuslikult olema omavalitsuste kanda ja millised ülesanded jäävad riigile? Edasi, millistel tingimustel riik oma ülesandeid omavalitsustele saab delegeerida ja kuidas toimub rahastamine? Mure allikaks on küsimus, kas poolelioleva mõttevahetuse tõttu jõutakse lugematud töökorralduslikud küsimused omavalitsuste liitumise tähtajaks (oktoober 2017) ja maavalitsuste kadumise hetkeks (01. jaanuar 2018) ära lahendada?
- Kolmas probleem on selles, et avalike teenuste toimepidevus ja kvaliteet võib aasta lõpus ja 2018. a alguses ohtu sattuda. Funktsioonide jaotuse ja rahastamise otsustamine ning maavalitsuste ülesannete sujuva ümberjagamise organiseerimine on eluliselt tähtis, kuna ümberkorraldused puudutavad suurt arvu kodanikke. Senised riigi reformimise tegevused on eelkõige mõjutanud ametkondi. Omavalitsuste ja maavalitsuste ümberkujundamine riivab seevastu mingil määral kõiki inimesi. Elanike vaatest on väga oluline avalike teenuste järjepidevus ja kättesaadavus.
Võimuliidu poliitika on anda koos ressurssidega võimalikult palju ülesandeid täitmiseks uutele, suurematele ja eelduslikult võimekamatele omavalitsustele. Selle põhimõtte kohaselt on avalike teenuste pakkumisel peamine vastutus kohalikel omavalitsustel. Kuid probleemide ennetamiseks on ka valitsusel tarvis tagavaraplaani, mis vastaks küsimusele, mis saab siis, kui mõned omavalitsused või omavalitsusliidud ei suuda tagada järjepidevat avalike teenuste osutamist? Hetkel sellist riskide maandamise programmi ei ole. Tõsisemate hädade tekkimisel on küllalt tõenäoline, et rahulolematus kandub üle ka valitsusele.
- Neljas takistus reformidega edasiminemisel on kommunikatsioon. Kui valitsuse tegevus on kiirustav ja palju muutustega seotud küsimusi on lahtised, siis ei saa ka sõnumid olla väga selged. Sellisel juhul tuleks kodanikele seletada, mis probleeme püütakse lahendada, mis valikud on lahenduste arsenalis ja kuidas on korraldatud otsusteni jõudmise protsess.
Koalitsioonil on küllalt arenguruumi ka juba tehtud otsuste selgitamisel. Näide: kui inimesed kardavad suuremates omavalitsustes otsustest kõrvalejäämist, siis kodanikele võiks meelde tuletada omavalitsuste olemust ja kogukondade rolle. Vaja on selgemalt välja öelda, et kohaliku demokraatia edendamine ja kogukondade tugevdamine on valdade ühendamisel võimalik ning vajalik. Omavalitsuse ja kogukonna vahele ei pea võrdusmärki tõmbama.
Soovitused
- Valitsus võiks muutuste juhtimisel võtta appi 80/20 printsiibi, mis ütleb, et 20 protsenti prioriteetsetest eesmärkidest või tegevustest määravad kindlaks 80 protsenti tulemustest. Omavalitsuste ühendamise lõpuleviimine ja maavalitsuste tegevuse lõpetamine peaksid olema selle aasta peamised ülesanded. Edu saavutamiseks tuleb otsustada avalike ülesannete üleandmine omavalitsustele koos finantseerimisega. Võimalike avalike teenuste jätkumisega seotud probleemide lahendamiseks on vaja varuplaani.
- Kohaliku tasandi reformides edu saavutamise nimel tuleks vähemtähtsatele riigireformi meetmetele anda pikem tähtaeg ja/või osad tegevused üldse ära jätta. Ülesannete ajastamine on väga tähtis teema! Lisaks, osad riigireformi tegevuskava ülesanded on olemuselt nn jooksvad tegevused. Need võiks „alla“ delegeerida ehk koos suunistega asutustele ja ametnikele lahendamiseks saatma.
- Viimases riigireformi tegevuskava eelnõu redaktsioonis on valitsus prioriteetide arvu juba vähendanud ja see on samm õiges suunas. Et mitte poolel teel seisma jääda, tuleks vähemoluliste tegevuste edasilükkamisest vabanev aeg, raha ja inimesed rakendada maavalitsuste reformi kvaliteetsele ettevalmistamisele ja elluviimisele. Nt võiks eri asutuste ametnikest moodustada ajutised rakkerühmad süsteemseks maavalitsuse reformiga või teiste konkreetsete küsimustega tegelemiseks, selmet omavahel kirju vahetada või aeg-ajalt vastastikku koosolekutel käia.
Kui eesmärgi saavutamiseks on – ajutiselt – tarvis mõni väga hea muutuste juhtimise projektijuht või analüütik värvata, siis see on mõistetav.
- Valitsuse reformikava sünd on edasiminek. Järgnevalt on vaja plaan ellu viia! Tulemuste saavutamiseks peaks peaminister ise kandma hoolt, et reformi tegevuskavas kirjeldatud reformi juhtimise mudel (milles valitsusjuhil on kandev roll) tööle hakkaks.
- Valitsus peaks muutuste vajadust ja eesmärke enam selgitama. Nt valitsuse ettepanekud omavalitsuste ühendamiseks, mille kohaselt tekiks miinimumist suurema inimeste arvuga üksused, on saanud kriitikat. Valitsuse plaanid paistaks võib-olla paremas valguses, kui kodanikeni viia teadmine, et 5000 elanikku on minimaalne elanike arv, kui eesmärgiks on senisest võimekamad omavalitsused. Tulevases haldussuutlikus omavalitsuses on inimeste arv soovitavalt oluliselt suurem. Selgitustööle nurgakiviks on omavalitsuste rolli järjepidev meenutamine kohaliku arengu tagamisel.
Lõppsõna
Valitsus on sõnastanud kolm olulist aluspõhimõtet: tasakaal, tõhusus ja avatus! Riigireformi praeguses etapis on kesksel kohal tasakaal, mis väljendub ennekõike kohaliku tasandi probleemidele lahenduste otsimises. Riigireformi Radari kolleegium märgib, et eesmärke ja nende saavutamiseks vajalike tegevuste tähtaegasid saab prioritiseerida – nt avatuse edendamisega seotud praktilisi ülesanded võib nt asuda teostama järgmisel aastal.
Teisest küljest peab kolleegium vajalikuks rõhutada, et põhimõtete järgimisel kompromisse teha ei tohiks. Ühe väärtuse – nt tasakaal – nimel ei tohiks ohverdada avatust ja tõhusust. Ka riigireformi eelnõude kiireloomulisel menetlemisel ei tohi kaasamist ja mõju hindamist kõrvale heita. Viimase soovitusena sobib siia valitsuse enda riigireformi tegevuskava eelnõus kirja pandud printsiip:
„Reformide läbiviimisel lähtutakse mõistlikkuse põhimõttest ja võetakse arvesse kliendikeskset vaadet (teenuste kvaliteet, kättesaadavus, maksumus). Otsuste langetamise aluseks koostatakse mõjuanalüüse, et otsused ja planeeritavad tegevused tervikuna omaksid selget positiivset mõju püstitatud eesmärkide suunas liikumisel.“
