Riigireformi Radari kolleegium hindas võimuliidu tegevust riigireformi elluviimisel kaheksandat korda. Riigireformi edenemisel vaadati ennekõike 2017. a IV kvartali tegevusi, kuid esimeseks ja peamiseks teemaks kujunesid puudused riigireformi strateegilises juhtimises, mis on juba pika ajalooga küsitavus. Teiseks arutelu teljeks oli õigusloome kvaliteet.
Radari kolleegium arvas üksmeelselt, et koalitsioon ei teinud 2017. a IV kvartalis otsuseid, mis reformi kaalu välja annaks. Valitsus tegeles eelmise aasta lõpus riigiaparaadi efektiivsuse ja regionaalhalduse küsimustega, mis on jooksvad, mitte läbimurdelised muudatused. Strateegiliste riigireformi otsuste puudumise tõttu kolleegium seekord valitsusele hinnet ei andnud.
Kolleegium on seisukohal, et hinnet anda ei saa, sest olulistes riigireformi eesmärkides – Eesti riik peab olema jõukohane, usaldusväärne ja võimekas – otsustavat edasiminekut ei olnud. Kasutades koolist tuttavat analoogiat – kui õpilane kodutööd ei esita, siis puudub hindamise ese ja õige oleks anda õpilasele võimalus võlgnevused likvideerida. Riigireformi kontekstis ei pruugi „järeleksami“ tegemine peatseid valimisi arvestades olla enam võimalik ja reformi taandumine rutiinseks avaliku halduse putitamiseks on tõsine probleem.
Olukorda aitab mõtestada riigireformi algatuste kaheks jagamine:
- Reformid ehk laia haardega ja pikaajalise mõjuga teemad, mis tekitavad arenguhüppeid või loovad selleks eeldusi. Need on Radari huviorbiidis.
- Rutiinsed ülesanded (vt lisa 1), mis on riigi toimimiseks vajalikud ja aitavad taset hoida, kuid ei too kaasa olulist kvaliteedihüpet.
Reformide kategoorias on kolleegiumi arvamus järgmine:
- Riigi reformimisel on tarvis keskenduda tulemustele
Radari hindajad on järjekindlalt toonitanud ambitsioonika(ma)te eesmärkide seadmise vajadust. Riigi reformimisel ei tohiks takerduda rutiinsesse riigimasina hooldusse. Iga riigireformi tegevuse planeerimisel tuleb küsida, mis on selle ülesande mõju? Mis muutub kodaniku jaoks paremaks ja lihtsamaks? Kui on selge, millist probleemi lahendatakse ja mis on oodatavad tulemused, siis on lihtsam otsustada üksikute ülesannete prioriteetsuse üle ja selgitada osalistele (inimestele, ametnikele) muutuste vajadust ja kasu.
Omavalitsuste ühendamine ja maavalitsuste sulgemine on näited sellise mõõtkavaga reformidest, mida kolleegium ka järgmistes riigireformi etappides näha sooviks. (Kuid nendele on kolleegium varasemalt juba oma hinnangu andnud). Riigi strateegilise juhtimise võimekuse ja muutuvate oludega kohandumise suutlikkuse otsustav arendamine on seevastu näide kaalukast reformist, mis on tegemata. Samm selle suunas oleks tugeva strateegiakeskuse loomine peaministri juurde.
- Õigusloome vohab ja poliitikakujundamise kvaliteet teeb vähikäiku
Valitsus deklareerib avatud valitsemist (vt nt koalitsiooni aluslepet), mis peaks tähendama kaasamist, tõenditele rajatud ja läbipaistvat otsustamist, selgust alternatiivides ja tehtud valikutes. Tegelikult ei ole paljusid poliitprojekte piisavalt analüüsitud. Näiteks ei hinnatud ega selgitatud korralikult üürimajade programmi, riigipalgaliste töökohtade väljaviimise, üle-eestilise tasuta maakonnasisese transpordi ja maksumuudatuste mõjusid. Madal poliitikakujundamise kvaliteet ja kesine kommunikatsioon on suur murekoht. Võimuliidu soov tempokalt valimislubadusi ellu viia on mõistetav, kuid kiirustamine ei tohi kahjustada otsuste kvaliteeti. See järeldus tuleb välja ka 2017. a õiguspoliitika elluviimise ülevaatest ja justiitsministri Riigikogus peetud ettekandest[1]: „Iga kolmas sellel aastal menetletud seaduseelnõu suurendab enamal või vähemal määral ettevõtjate halduskoormust, samal ajal kui koormust vähendab üksnes iga neljas eelnõu. Inimestele lisanduva halduskoormusega on lood paremad. Vaid 5% uutest eelnõudest lisab kodanikele uusi kohustusi riigiga suhtlemisel, samal ajal kui 18% lihtsustab suhtlemist. Statistikast ilmneb ka vähem käsitletud, kuid muret tekitav suundumus: iga teine seaduseelnõu suurendab avaliku sektori töökoormust ja vaid iga kolmas eelnõu vähendab seda. Kuivõrd me Eestis otsime pidevalt võimalusi nii avaliku sektori funktsioone kui ka kulusid kokku hoida, peaks seadusloome avaliku sektori töökoormust või administreerimist vähendama, muidu võib kergesti tekkida olukord, kus ametnikud ei tule oma töökohustustega toime.“
Soovitused
- Kui haldusterritoriaalne reform oli ühekordne suur muudatus, siis riigireform tähendab põhimõttelist töö tegemise viisi ehk toimemudeli muutust Seda ei saa teha üksikute eraldiseisvate otsuste, korralduste või töörühmadega. Tuleb vaadata suurt pilti ja keskenduda olulistele väljakutsetele – nt strateegilise ja kohanemisvõimelise avaliku teenistuse loomine; killustatuse ja asutusekesksuse vähendamine, koostöövõime ja -tahte tugevdamine; riigi ülesannete revisjon; poliitikakujundamise võimekuse tõstmine – ja valida välja sellised projektid, mis aitaksid saavutada arenguhüppe. Enne järgmisi üldvalimisi oleks ajaliselt realistlik ühe-kahe läbimurdelise projekti algatamine.
Vara alanud valimiskampaania kontekstis on kolleegiumil ettepanek, et koalitsioon lähemal ajal otsustaks, kas nad suudavad defineerida, mida riigireform võimuliidu jaoks tähendab ja leppida kokku reformi alused, või jäetakse see ülesanne järgmise parlamendikoosseisule puremiseks.
- Iga riigivalitsemise ülesannet tuleb hinnata selles valguses, kas ta aitab kaasa riigi usaldusvääruse, jõukohasuse ja võimekuse kasvule või mitte. Teiste sõnadega – eesmärk ei ole viia ellu rohkem tegevusi, vaid tegeleda esmajärjekorras sidusate ja lisaväärtust andvate ülesannetega ning seejärel ülejäänutega. Tegevustes tuleb keskenduda tulemuste saavutamisele ja jätta ära või panna ootele ülesanded, mis nõuavad energiat, kuid loovad vähe lisaväärtust. Nt perekonnaseisutoimingute teenuste koosvõime arendamine või uurimis- ja menetlustoimingute kiiremaks läbiviimiseks uue transkribeerimise rakenduse välja töötamine võivad olla vajalikud algatused. Kuid nende koht on ministeeriumi jooksvas tööplaanis, mitte riigireformi kavas.
- Valitsuses töö tegemise viisis kannapööret tähistavaks reformi näiteks[2] on avatud valitsemine. See on põhimõtete ja praktikate kogum, mis hõlmab nii riigi usaldusväärsust (nt väiksem korruptsioonirisk, suurem läbipaistvus, oskuslikum kaasamine), jõukohasust (nt tehnoloogia kasutamine protsesside tõhustamiseks ja rutiinse töö tegemiseks, keskendumine olulisele ja loobumine vähetähtsast) kui ka võimekust (avaandmed, uued analüüsi ja poliitikate elluviimise meetmed, koostöö eri sektorite vahel jne). Praegu järgitakse avatud valitsemise põhimõtteid rohkem sõnades kui tegudes.
Avatud valitsemine tähendab mh õigusloome ohjeldamist ja poliitikakujundamise kvaliteedi tõstmist. Sisuline kaasamine ja läbipaistev otsustamine, sh eelnõude väljatöötamiskavatsuse koostamine ja mõju hindamine aitavad hoida usaldust kodanike ja riigi vahel. Tarbetu kiirustamine peab vähenema, et anda teed adekvaatsele probleemide analüüsile, selgete eesmärkide seadmisele ja alternatiivide kaalumisele. Avatud poliitikategemine aitab probleeme ennetada ja ümbertegemisest tulenevat kulu vältida. Nii kahaneb kiusatus korralikult läbimõtlemata otsuseid läbi suruda.
Konkreetseteks praktilisteks sammudeks võiks olla valitsuse riigireformi tegevuskava ja avatud valitsemise partnerluse tegevuskava (mille tähtaeg saab 2018 aastaga ümber) ühendamine (koos plaanimise, ressursside ja elluviimisega), sest nende sisu on paljuski kattuv.
Lisaks võiks riik aidata omavalitsustel ja/või nende liitudel käivitada kohaliku tasandi avaliku valitsemise programmi, mis oleks avatud valitsemise partnerluse tegevuskava sarnane algatus[3] (partnerlusega liitumise otsuse saavad vaid KOVid ise vastu võtta, kuid riik saaks liitumisi soodustada keskse nõustamise ja rahalise toega).
[1] Vt http://stenogrammid.riigikogu.ee/et/201710251400#PKP-21669
[2] Radari kolleegium ei ole ühtse maailmavaatega ekspertide kogum ja sellepärast ei saa kolleegium valitsusele konkreetseid projekte ette kirjutada. Kuid saame anda vihjeid, nt on sellisteks läbimurdelisteks projektideks veel riigipalgaliste arvu oluline vähendamine või strateegilise juhtimise võimekuse tõstmine ja institutsionaalse paindlikkuse tõstmine keskvalitsuses (strategic agility) või avalike teenuste revisjon, et loobuda ebavajalikest avalikest funktsioonidest.
[3] Vt https://riigikantselei.ee/et/avatud-valitsemise-partnerlus. Avatud valitsemise partnerluse arendamisega kohalikul tasandil on e-Riigi Akadeemia eestvõttel tegelenud mõned KOVid (vt http://www.avatudvalitsemine.ee/avpkov/), kuid avatud valitsemise põhimõtted ja praktikad peaksid juurduma kõikides omavalitsustest.
Lisa 1. Tähelepanekud rutiinsete riigireformi ülesannete kategoorias
Tuhande riigipalgalise töökoha Tallinnast väljaviimine on PR-projekt, kus need, keda muutused enim puudutavad, on seni olnud tagaplaanil
Ametnike ja asutuste Tallinnast üle Eesti maakondadesse jaotamise eesmärk on tasakaalustata majanduse, sh töökohtade pealinna koondumise trendi. Kuid pealinnakeskus on ennekõike regionaalpoliitiline probleem ja selle lahendamisel võiks põhirõhk olla kohaliku majandus- ja elukeskkonna arendamise meetmetel. Riigi töökohtade hajutamine üle Eesti justkui kehastab riigireformi, aga see on vaid väike osa muutustest. Algatuse negatiivsed mõjud riigivalitsemisele on samas arvestatavad ja töökohtade üleviimisel tuleks riske – nt segadus ja vastutöötamine nende seas, keda muutused puudutavad – paremini maandada.
Avalikkuses on töökohtade ümberpaigutamise ohtudena räägitud kulukusest, infoliikumise ja koostöö probleemidest, ekspertide lahkumisest avalikust teenistusest juhul, kui nad peaks kolima. Vähem on juttu olnud sellest, et valitsuse poliitika piirab juhtide juhtimisvabadust ja kahjustab juhtimisvastutust. Kui valitsus ütleb riigiasutuse juhile ette, kuhu ja kui palju ta töökohti peab looma/viima, siis sekkutakse operatiivjuhtimisse. Kui võetakse ära osad juhtimishoovad (personalipoliitika ja kuluhaldus), siis ei saa juhid oma tööd teha ega vastutada. Niisiis peaks valitsus otsima mooduseid, kuidas juhtide motivatsiooni ülal hoida – nt väsimatult selgitades algatuse ajendeid ja eesmärke, suurendades juhtide otsustusvabadust mõnes teises töölõigus jne. 2018 I kv lõpul võib ka möönda, et valitsus on suutnud asutused paremini koostööle kallutada, nt soodustades väljastpoolt Tallinna riigi heaks töötamist (värvates vabadele kohtadele inimesi maakondades), võttes paremini arvesse asutuste endi ettepanekud jne.
Haldusreformi praeguses etapis on oluline, et kohalikud liidrid tajuks oma vastutust kohaliku elu arendamisel ja teeksid teiste omavalitustega ja nende liitudega tihedamat koostööd
Haldusreformi järgmine etapp on avalike teenuste kvaliteedi ja kohaliku elu juhtimise parendamine. Siin on edu saavutamisel peamine vastutus nihkunud kohalikele liidritele. Riik saab kohaliku valitsemise kvaliteedi tõusu soodustada, kuid peamine roll on kohalikel juhtidel. Oluline on edendada omavalitsuste koostööd ja eeldused selleks on paremad kui varem – nt ühinesid veebruari lõpus üleriigilised omavalitsusliidud üheks organisatsiooniks.
Regionaalhalduse korrastamisel on käes uus faas
Valitsus tegi 2017. a viimases veerandis tööd varem tehtud otsuste elluviimisel (nt maavalitsuste sulgemine) ja riigimajade loomisel (nii sisulised ettepanekud kui ka kinnisvaralised küsimused). Kuigi maavalitsuste töötajate perspektiivist oli muutuste läbiviimisel küsitavusi (liigne kiirustamine, väidetav ebaõiglus töö kaotamisel hüvitiste maksmisel võrreldes omavalitsustegelastega, maakondlike talituste juhtideks valiti eranditeta mehed[1] jms), ei ole kodanike vaatest elulisi probleeme maavalitsustele kuulunud avalike teenuste osutamises üles tõusnud. Ka regionaalhalduse edasisel arendamisel suureneb maakonna omavalitsuste koostöö tähtsus, nt on päevakajaliseks muutumas maakonna strateegia loomine.
Valitsus otsustas luua ühendministeeriumis innovatsiooni üksuse
Valitsus kiitis heaks avaliku sektori ja sotsiaalse innovatsiooni rakkerühma aruande ja otsustas luua ühendministeeriumis innovatsiooni üksuse, mille ülesanne on luua innovatsiooniga tegelevate ametnike võrgustik ja toetada poliitikakujundajaid ideede kujundamisel, lahenduste testimisel ning otsuste elluviimisel. Innovatsiooniüksuse rajamine aitab levitada avatud poliitikakujundamise kultuuri ja praktikaid.
Astuti samme kohaliku tasandi korruptsiooniriskide ohjeldamiseks
Võimuliit on asunud kohaliku tasandi korruptsiooniriske maandama. Praegune korruptsiooniga võitlemine koosneb mitmetest väikestest algatustest – mõned neist on juba eelnõudes kirjas, mõned veel idee staatuses (vt lisa 1). Kõik need pingutused kokku annavad lootust, et kohaliku arengu eeldused on tulevikus paremad.
[1] Vt https://www.err.ee/654205/rain-kooli-juhtimine-meeste-too
