Radari kolleegium pakkus 2017. a alguses välja kolm riigireformi prioriteeti, millega jõuliselt edasi minna. Esiteks haldusreform koos regionaalhalduse küsimuste lahendamisega. Teiseks efektiivsema ja paindlikuma valitsusaparaadi kujundamine ja vastuste otsimine küsimustele, milliseid ülesandeid riik peab ja suudab täita? Millise kvaliteediga ja ressurssidega? Kolmandaks hästi toimiv esindus- ja osalusdemokraatia, et riik tuleks kodanikele lähemale, poliitika osapoolte koostöö oleks parem ja valitsemine avatum.
- Valitsuse tähelepanu keskmes on 2017. aastal olnud esimene riigireformi sammas ehk haldusreform ja regionaalhaldus.
III kvartalis tegeles koalitsioon peamiselt omavalitsuste ühendamisega. Oluline verstapost on 15. oktoober, mil koos kohalikke volikogude valimistega jõustuvad uute omavalitsusüksuste piiride ja nimede muutused. Eestis tekib 79 omavalitsust ja lõppeb haldusreformi I etapp.
Omavalitsuste arv ei ole peamine haldusreformi õnnestumise mõõdik, kuid on siiski üks eduteguritest. Uue haldusterritoriaalse jaotuse kohaselt on Eestis tulevikus 15 linna ja 64 valda. See number on veidi suurem kui varem eesmärgiks seatud 75 omavalitsust.
Haldusreformi alla kuulub ka keskvalitsuse regionaalsete üksuste ümberkorraldamine. Olulisemad algatused on maavalitsuse tegevuse lõpetamine, riigimajade loomine ja riigi palgal olevate töötajate viimine maakondadesse.
Maavalitsuste tegevuse lõpetamine kiideti Riigikogus heaks juunis 2017 ja ümberkorraldused on käivitatud. Valitsus on otsustanud, et igasse maakonda jääb 3-10 Rahandusministeeriumi koosseisu jäävat ametnikku.
Lisaks on maakondadesse kavas luua riigimajad, kuhu koondatakse avalikke teenuseid ja riigi kohaolek, et piirkonna elanike jaoks riigiga suhtlemine lihtsamaks muuta. Riigimajade idee on parem ruumihaldus ja avalike teenuste logistika, et kasutajate elu lihtsamaks muuta ja teenuste osutajate vahel sünergiat luua.
Riigi palgal olevate töökohtade viimine maakonnakeskustesse on valitsuses arutamisel olev regionaalpoliitiline meede, mille eesmärk on säilitada maakondades töökohti ja vältida koondumist vaid Tallinna ja Tartu ümber.
Haldusreform on vahefinišis. Reformi vedanud valitsuste ja riigihalduse ministrite tegevusele võib anda hinde „4“.
Hea hinde andmine on võimalik põhjusel, et vaatamata raskustele (sh valitsuse ja ministrite vahetumisele), suutsid erinevad poliitilised jõud olupoliitilised kaalutlused kõrvale panna ja haldusreformiga edasi minna. Muutuste elluviimisel peeti silmas peamist sihti – muuta omavalitsused elujõulisemaks. Ajagraafik oli tihe ja tekkis teatav segadus avalike ülesannete jagamises valitsustasandite vahel ning nende rahastamises. Esines ka muid probleeme (nt sundühendamisele kuuluvad vallad vaidlustasid valitsuse otsused, osa neist tahtis teha paralleelsed valimised uutes ja vanades piirides jne). Sellele vaatamata põhimõttelisi probleeme haldusreformi praeguses faasis ei ole. Edasi on tarvis minna veel omavalitsuste finantsautonoomia kasvatamisega, mis on nende suutlikkuse tõusu eelduseks.
- Riigireformi teises sambas, milleks on efektiivsema ja paindlikuma riigi kujundamine, käib rutiinne riigimasina paremaks timmimine.
Valitsuse tegevuse aluseks on mais heaks kiidetud riigireformi kava. Dokumendis on terve hulk tegevusi, mis on suunatud tõhususe tõstmisele. Viimase pooleteise aasta jooksul ongi keskvalitsuse töötajate arv vähenenud u 1400 inimese võrra ja see on tubli saavutus.
Sellele vaatamata on üleval mitmed küsimused. Nt kas riik peaks tõhususe suurendamisel mõtlema vaid sisemiste protsesside arendamisele ja kokkuhoiule? Ehk võiks efektiivsem riik seisneda paindlikus ja koostööle suunatud valitsemise korralduses? Lühidalt – kas jooksev protsesside, struktuuride ja koosseisude optimeerimine annab piisavalt efekti, et sellist tegevust riigireformiks lugeda? Suurema mõjuga muutused (nt transpordiameti loomise otsus, mis võimaldaks praegu killustatud transpordikorraldust paremini korraldada) on edasi lükatud. Lisaks, riigimasina laast-laastu haaval õhemaks viilimisel ei tohiks väljaminekuid – nt kohustuslike teenuste tarbimise kulusid – kodanike ja ettevõtete õlgadele tõsta, sest see ei ole kokkuhoid.
Kolleegium rõhutab taas, et riigireformi eesmärgid peaks olema ambitsioonikamad kui tänase süsteemi häälestamine. Efektiivsuse tõstmine on iseloomult rutiinne tegevus. Arenguhüpe on võimalik siis, kui riigireform vastab küsimusele, milline on Eesti valitsemise mudel 5 või 10 aasta pärast? Mis funktsioone riik peab täitma ja milliseid mitte? Mida peab kohe tegema selleks, et visiooni poole liikuma hakata?
- Teises sambas läbimurde saavutamiseks on vaja head visiooni ja tegevuskava. Radari kolleegium peab murettekitavaks seda, et võimuliit ei ole määratlenud järgmisi suuremad samme keskvalitsuse reformimiseks.
Radar hindab olukorda, kus riigireformiga jätkamiseks puuduvad nn läbimurdelised prioriteedid nii lühemaks kui ka pikemaks ajaks hindega „üks“.
Valitsus ei ole liikunud küsimuses, milline on Eesti riik 10 aasta pärast? Millist riiki me tahame ja suudame üleval pidada?
Justiitsminister vastutab paljude oluliste riigireformi ülesannete eest, mille tähtaeg on käesoleval aastal, ometi pole kuulda, mis on ideed? Näiteks, kas põhiseaduse analüüsi komisjoni tegevus viib välja põhiseaduse muutmiseni? Millised on Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja halduskorralduse reformi peamised teesid ja mis on projekti seis?
Nendele küsimustele on raske vastata, kui puudub riigireformi visioon, mis oleks pikema vaatega kui Vabariigi Valitsuse riigireformi kava aastateks 2017-2019. Tulevikunägemust on tarvis ametnikel, kes tegelevad haldusaparaadi remontimisega ja peavad tagama tegevuste kooskõla. Samuti poliitikutel endil, kes peaks suutma vastata küsimusele, kuidas Eesti riigivalitsemise muutumine mõjutab erinevaid poliitikavaldkondi (nt kuidas mõjutab omavalitsuste finantsautonoomia suurendamine haridust).
Kolleegium tahab hindega „üks“ anda märku, et üks oluline eduka riigi reformimise nurgakivi – reformi prioriteedid – on jätkuvalt puudu. See on vajalik, et säästmise tuhinas riik ei unustaks kodaniku vaadet. Valitsusel on võimalus olulisi reforme teha veel vaid 2018 aasta I poolaastal, sest hiljem algavad ettevalmistused parlamendivalimisteks. Et lühiajaliselt avatud strateegilist akent ära kasutada, peame veenduma, et teeme õigeid asju, selmet vähetähtsad ülesanded täiuslikult toimima panna.
Ülevaade 2017. aasta III kvartali riigireformi arengutest
All märgime ära mõned III kvartali positiivsed ja negatiivsed arengud, millele kolleegiumi hinnang on rajatud. Edasi püstitame riigireformi eestvedajatele tavapäraste soovituste andmise asemel mõned küsimused. Tahame nii ergutada mõttevahetust parlamendi, valitsuse ja teiste huvitatud osapoolte vahel.
Positiivsed momendid
- Valitsusele võib ette heita varasemat aeglast edasiliikumist omavalitsustele avalike ülesannete andmisel ja omavalitsuste finantsvõimekuse kindlustamisel. Nendele vajakajäämistele on Radari kolleegium juhtinud korduvalt tähelepanu. Sel korral võib tõdeda, et valitsus on astunud paar sammu lähemale eesmärgile suurendada omavalitsuste vastutust ja avalike teenuste osutamise võimet, kuid sihtpunkt on veel mägede taga (vt riigireformi probleemseid tahke).
- Esiteks kiitis valitsus heaks eelnõu, millega suurendatakse kohalike omavalitsuste tulumaksulaekumist. Kui praegu laekub kohalikele omavalitsustele 11,6 protsenti füüsiliste isikute brutotulust, siis osakaal kasvab aasta-aastalt ja jõuab 2020. aastal 11,91 protsendini. Selle otsusega taastatakse omavalitsuste majanduskriisi aegsete kärbete eelne rahastamine.
- Teiseks otsustas valitsus koos rahastusega anda omavalitsustele uusi ülesandeid[1], et suurendada omavalitsuste vastutust kohaliku elu korraldamisel. Koos sellega soovib valitsus anda omavalitsustele õiguse ise otsustada, kuidas raha jaotada ja kasutada, kaotades jooksvate ülesannete sihtotstarbelise rahastamise.[2] Kohalikud omavalitsused saavad tulevikus ressursse kasutada paindlikumalt ning kohapealsetest oludest ja vajadustest lähtuvalt.
- 26 omavalitsust vaidlustasid valitsuse sundühendamise määrused riigikohtus. Sundliitmise vastased said julgust juurde valitsuse juunikuisest otsusest jätta Loksa linn ühendamata Kuusalu vallaga vaatamata sellele, et Loksa ei vastanud haldusreformi seaduses omavalitsuse elanike arvule seatud kriteeriumile. Valitsuse kriitikud kartsid, et Loksa kaasuse näitel loobub võimuliit omavalitsuste ühendamisest ka teistes piirkondades, kus see oleks otstarbekas. Need ennustused siiski ei täitunud. Õiguskantsleri septembris allkirjastatud hinnangul on valitsuse sündühendamiste määrused küll vigadega, aga põhiseadusega kooskõlas. See omakorda tähendab, et suure tõenäosusega jäävad sundühendamise otsused Riigikohtus „püsima“[3].
- Regionaalhalduse korrastamise praeguses etapis fundamentaalseid probleeme üleval ei ole. Nüüdseks on otsustatud, et igasse maakonda jääb 3-10 rahandusministeeriumi palgal olevat ametnikku, kes tegelevad ruumilise planeerimise, infonõustamise, omavalitsuste juriidilise nõustamisega jms korraldusliku või teenindava iseloomuga ülesannetega. Valdkondlikud teenused antakse üle kas omavalitsustele, nende liitudele või riigiasutustele. Soovime näha tugevat koostööd rahandusministeeriumi ja teiste ministeeriumite vahel ning avatud arutelu, milliseid teenuseid ja mil viisil osutama hakatakse.
- Rahandusministeerium on riigimajade projektiga tegelenud: kujunemas on üldised põhimõtted ja lahendused vastavalt iga maakonna eripäradele. Rätsepalahendused on vajalikud, sest näiteks koostöö mustrid – nii riigiasutuste vahel kui ka omavalitsustega – ja kinnisvara olukord on maakonniti erinevad. Nt on Saare- ja Hiiumaal tulevikus vaid üks omavalitsus ja eeldused koostööks riigiga teistsugused kui mitme omavalitsusega maakondades; mõnes maakonnas on mitu riigiasutust juba praegu ühes majas, mis on ka sisulist koostööd parandanud jne.
Probleemsed tahud
- Kuigi omavalitsuse finantsautonoomia suurendamiseks on valitsus tõstnud omavalitsuste rahastamist, on töö alles pooleli. Et senisest suuremad omavalitsused suudaksid pakkuda tasemel teenuseid ja oleksid võimelised kohalikku arengut mõjutama, on tarvis jõulisemat edasiminekut. Valitsuse III kvartali otsused tasandavad praeguse finantseerimise mudeli puudujääke, kuid kardinaalseid muutusi veel kaasa ei too.
- Otsused suurendada omavalitsuse tulubaasi toovad neile suhteliselt vähe raha juurde. Praegu jagatakse kohalikele omavalitsustele toetusfondi kaudu ja paljude erinevate reeglite alusel umbes 400 miljonit eurot. aastal suunatakse tulumaksu 20 miljonit eurot ja tasandusfondi 10 miljonit eurot, 2019. aastal tulumaksu 25 miljonit ja tasandusfondi 20 miljonit, 2020. aastal tulumaksu 30 miljonit eurot ja tasandusfondi 25 miljonit eurot ning selline jaotus jääb kehtima ka edaspidi. Omavalitsuste tulud kokku on 2017. aastal 1821 miljonit eurot ja 2020. aastal 2210 eurot. Seega on omavalitsuste tulude tõus tagasihoidlik.
- Kas asjaolu, et valitsus annab omavalitsustele üle mitmeid avalikke ülesandeid koos rahaga, ei muuda üldpilti märkimisväärselt, sest kasutajatele tuleb tagada senine või parem teenuste tase ja see nõuab rohkelt ressursse. Lisaks, rahaeraldiste kasutamise paindlikumaks muutmine mõjutab teenuseid, mille rahastu on eelarves vähemtähtsamal kohal. Suur nihe oleks nt hariduse valdkonnas omavalitsuste iseotsustamise õiguse suurendamine. Kuid see tooks kaasa riski, et kõik omavalitsused ei kasuta suuremat vabadust rahakasutuse üle hariduse paremaks muutmiseks. Seega on vaja edasist arutelu omavalitsuste finantsautonoomia suurendamise plusside ja miinuste üle.
- Omavalitsuste arvu vähendamine on haldusreformi vundament, tulubaasi suurendamine on maja karkass ja ülesannete üleandmine katuse ehitamine. Maja vajab veel seinu, soojustust, torustikku, kütte- ja elektrisüsteeme jne. Teiste sõnadega on haldusreformi sisustamine alles poole peal. Edasi on oluline roll omavalitsustel endal, kuid riik saab omavalitsustele appi tulla ja pakkuda neile keskset tuge (nt IT abil teenuste arendamine). Probleem on selles, et omavalitsuste arengutase on ka 79 omavalitsusega süsteemis ebaühtlane ja nõrgemad vajavad jätkuvalt tuge, et teenuste taset tõsta. Praegu ei ole head plaani, mida riik edasi teeb, et kindlustada haldusreformi edukus. Kodanike vaatest on edu olulisteks kriteeriumideks teenuste kättesaadavus ja kvaliteet, kohaliku juhtimise tase ja otsustes kaasarääkimise võimalused. Kuidas riik omavalitsusi nendes teemades aitab? PS! Võib eeldada, et mõne aja pärast algab ka haldusterritoriaalse reformi vigade parandus ja riik peab ka selleks valmis olema.
- Riigireformi eesmärk on efektiivsem ja paindlikum valitsemine, mitte kokkuhoid kokkuhoiu nimel. Sel põhjusel peaks valitsus asutuste ühendamisel, teenuste ümberkorraldamisel ja riigipalgaliste töökohtade maakondadesse viimisel hoolega silmas pidama, et efektiivsus ei seisne avalike teenuste kulude ümbertõstmises teenuste tarbijate õlgadele. Nt mõne kontori kinni panemine maakonnalinnas on kokkuhoid asutusele, kuid võib – juhul kui alternatiiv e-teenuse vm lahenduse näol puudub – olla kulu kodanikele ja ettevõtetele. Täna puudub veendumus, et optimeerimisel kaasnevaid kulusid arvesse võetakse (nt Maanteeameti esinduse sulgemine Raplas ja sõiduki arvele võtmine toob kaasa koormuse kohalikele ettevõtetele ja elanikele).
- Vastakaid arvamusi on tekitanud ka riigipalgaliste Tallinnast väljaviimine. Valitsuse plaan on viia pealinnast välja 1000 töökohta ja teha seda nii, et töökohad liiguks ka väiksematesse kohtadesse. Plaan ei ole veel lõplikult valmis (tähtaeg märts 2019) ja valitsusel on eesmärgist puudu veel ettepanekud 300 inimese maakondadesse viimiseks.
Riigipalgaliste pealinnast väljaviimise vastaste väited võib kokku võtta nii, et tegemist peaks olema hoolikalt läbimõeldud kaalutlustega, mis arvestab kolimise kulude ja koostöö ning juhtimise riskidega. Argumente on mõlemal poolel, mis tähendab, et „jõu kasutamine“ riigipalgaliste nihutamisel peab olema väga hoolikalt läbi mõeldud ja muutused hästi juhitud. Konkreetsest väljaviidavate ametkohtade arvust on olulisem sisu ehk see, et ametikohad hiilivalt Tallinna tagasi ei liiguks ja regioonid muutusest ka tegelikult võidaks.
Probleem on praegu ka selles, et avalik debatt on madala kvaliteediga, sest arutelus osalejate andmed ja argumendid on poolikud. (Mh ei ole hea toon, et ministeeriumid poliitiliste punktide võtmiseks teavitavad üksikute asutuste kolimiste kavadest pressiteadete vahendusel), selmet kogu plaani ühtselt ja ühetaoliselt selgitada (nt EASi 30 töötajate Pärnusse kolimise pressiteade oli 7. septembril ehk enne kogu plaani arutelu valitsuskabinetis 12. septembril). Edaspidi võiks avalikustada otsuste aluseks olevad andmed ja kaalutlused ning parandada muutuste kommunikatsiooni.
[1] Peale maavalitsustelt saadavate ülesannete on kavas kohalikele omavalitsustele juurde anda veel asendushooldusteenuse korraldamine ja põhihariduse andmine hariduslike erivajadustega õpilastele. Lisaks tuleb ministeeriumidel analüüsida võimalusi kohalike omavalitsuste rolli suurendamisel puuetega inimeste toetamisel. Samuti tuleb haldusreformi käigus üle vaadata teevõrgu jaotus kohaliku ja riikliku tähtsusega teede vahel.
[2] https://www.valitsus.ee/et/uudised/omavalitsused-saavad-rohkem-oigusi-ja-vastutust-ning-rahalisi-vahendeid
[3] 4.10.2017 avalikustas Riigikohus otsuse, et Koeru, Rakke ja Lüganuse valla haldusterritoriaalse korralduse muutmine ei ole põhiseadusvastane. Riigikohtus jätkub veel 14 vallavolikogu kaebuste arutamine. https://www.riigikohus.ee/et/uudiste-arhiiv/koeru-rakke-ja-luganuse-valla-haldusterritoriaalse-korralduse-muutmine-ei-ole
