Riigireformi Radari kolleegium tõdes I kvartali riigireformi käiku kommenteerides, et 2017. aasta peamisteks ülesanneteks on omavalitsuste ühendamise lõpuleviimine ja maavalitsuste tegevuse lõpetamine. Ka koalitsiooni esindajad ise nägid, et omavalitsuste liitmine ja maavalitsuste reformi puudutavad otsused tuleb otsustada hiljemalt jaanipäevaks, et kohaliku valitsemistasandi reform ja selle mõjul riigireform tervikuna ei seiskuks.
Seega olid riigireformi huvipooled eelmise kvartali lõpus ühel meelel selles, et otsuste langetamine haldusreformi ja maavalitsuste tegevuse ümberkorraldamise küsimustes on riigireformi 2017. aasta II kvartali tulemuste hindamise peamiseks aluseks.
II kvartali hindamise üks tõdemus on see, et Radari kolleegiumi eelmised soovitused on päevakajalised ka praegu. Alljärgnevalt on ära toodud hetkel kõige aktuaalsemad tähelepanekud.
Positiivsed momendid
- Riigikogu kiitis heaks kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste haldusreformi elluviimisega seotud seaduste muutmise seaduse. Sellega reguleeriti omavalitsuste ühisametite moodustamine. Lisaks anti omavalitsustele ühiselt täitmiseks maakonna arendustegevuse ülesanne ja loodi alused piirkondlike ühistranspordi keskuste tööks. Tegemist on esimese haldusreformi sisustava seadusemuudatusega, mis lisaks piiride ümberjoonistamisele tegeleb ka omavalitsuste töö sisulise muutmisega.
- Riigikogu võttis vastu seaduse, millega lõpetatakse maavalitsuste tegevus alates 1. jaanuarist 2018. Maavalitsuste ülesanded antakse ministeeriumidele või nende valitsemisala asutustele ja kohalikele omavalitsustele. Maavalitsuste reform kätkeb endas rohkelt keerulisi küsimusi, mis seaduses lahenduse said. Teisalt pole välistatud, et muutuste elluviimisel tekib edasisi takistusi. Seaduse vastuvõtmine tähendab aga, et reformiga saab edasi liikuda.
- Valitsus kiitis 11.05.2017 heaks Valitsuse riigireformi tegevuskava aastateks 2017-2019. See oli vajalik samm, sest kava loomine on riigireformi debatis samm edasi ja dokument annab keskvalitsuse jõupingutustele ühtse(ma) raami.
- Valitsuse riigireformi tegevuskavas on terve rida ülesandeid, millega ametnikud praegu tegelevad. Vaid mõned näited: riigimajade projekt, töökohtade viimine pealinnast välja, bürokraatia vähendamine, transpordiameti moodustamise analüüs, põllumajandusvaldkonna asutuste ümberstruktureerimise analüüs, muuseumivõrgu korrastamine, uuenduslike lahenduste katsetamine ja selle põhjal ettepanekute koostamine (see on avaliku sektori ja sotsiaalse innovatsiooni rakkerühma ülesanne) jne. Mõned nendest näidetest on oma „elukaarel“ jõudnud elluviimise etappi, kuid paljudes küsimustes alles kujundatakse ettepanekuid ja sisulisi valikuid tehtud ei ole.
- Üks mainimist vääriv samm oli teenuste korralduse ja teabehalduse määruse vastuvõtmine maikuus. Määrus loob eeldusi avalike teenuste süsteemsemaks ja kodanikukeskseks arendamiseks. Teisest küljest ei tõsta regulatsiooni loomine automaatselt teenuste kvaliteeti. Edaspidi tuleb panustada teavitamisele, nõustamisele jne. Otsuse mõju avaldub seega pikema aja vältel.
Küsitavused
- Tõsiseks puudujäägiks kohaliku valitsemistasandi reformis on kokkuleppe puudumine avalike ülesannete jaotuses ja nende rahastamises. Ikka veel ei ole lõpuni selge, millised funktsioonid kohalikule tasandile antakse ja kuidas neid tulevikus rahastatakse (riigireformi tegevuskavas oli ülesannete tähtaeg aprillis ja mais, otsuseid oli tarvis veel varem). Tõenäoliselt vaidlustavad mitmed omavalitsused valitsuse sundühendamiste otsused kohtus. Suurem kindlus avalike ülesannete jaotuses ning finantseerimise mudelis oli ja on vajalik paremaks liitmisettepanekute põhjendamiseks.
- Valitsuse otsus teha Loksa linnale erand ja säästa see sundliitmisest Kuusalu vallaga ohustab haldusreformi ühetaolisust. Loksa linn ei täida haldusreformi seaduses ühele omavalitsusele seatud elanike arvu miinimumkriteeriumi. Valitsus põhjendas otsust sellega, et Loksa ja Kuusalu võime ja tahe teha koostööd on olematu. Teisalt on just tõrksate osapoolte koostööle kallutamine üks sundühendamise mõte. Erandi tegemine muudab valitsusel Loksast suurema inimeste arvuga valdade või linnade ühendamise keerulisemaks, sest need saavad juurde kaaluka argumendi, et vaidlustada kohtus valitsuse sundliitmise otsused.
- Kolleegium tõdes viimasel hindamisel, et valitsuse riigireformi tegevuskava on liigselt jooksvate tegevuste keskne. Murekohaks on see, et puudub vastus riigijuhtimise võtmeküsimusele – milline on Eesti riik kaugemas tulevikus, 5-10 aasta pärast? Riigi strateegiliste eesmärkide saavutamiseks ja avalike teenuste senisel tasemel pakkumiseks on ressursside leidmine järjest keerulisem, lihtsate lahenduste aeg on ümber saanud.
- Eelmise aasta novembris moodustatud koalitsioon lubas avatud valitsemist ja muutusi poliitika tegemise stiilis. Kuid riigivalitsemisel on suureks ohuks rajasõltuvus ja viimasel ajal ongi juhtunud, et uus valitsusliit eksib kohati ka ise hea valitsemise põhimõtete vastu. See on probleem, sest mõtteviis, mille kohaselt eesmärk pühendab abinõu, kandub nii ajas aina edasi. Seisakut valitsemises, maksupoliitikas, rahvatervise edendamisel, sotsiaalkaitses jm ei saa murda, kui poliitikat tehakse edasi suletud moel.
Soovitused
- Riigireform peaks olema ambitsioonikam – kaugemasse tulevikku vaadates on keskseks küsimuseks see, kuidas saavutada riigieelarve kulude ja tulude tasakaal. Viimastel kuudel on ägedalt arutatud tulude suurendamise poliitikaid. Kuid samavõrd aktiivselt tuleks arutada, milliseid ülesandeid nii keskvalitsus kui ka omavalitsused peaks täitma? Millistest funktsioonidest saame loobuda? Kuidas tagada nende ülesannete rahastamine, millest riik loobuda ei saa?
- Lisaks eelviidatud põhimõtteliste valikute tegemisele peaks valitsus hoolikamalt vaatama, milliseid riigireformi tegevuskava ülesandeid tahetakse ja suudetakse ellu viia enne järgmisi parlamendivalimisi. Järgmise poolaasta põhiteemad on eesistumine ja kohalikud valimised. Kuid tuleb otsustada, mis on kõige olulisemad riigireformi ülesanded pärast eesistumist ja kohalike valimiste lõpetamist.
- Riigireformi prioriteetide valiku aluseks peaks olema nende pikemaajalisem mõju ja/või teostatavus lühikeses vaates. Osa vahendeid tuleb pühendada suure mõjuga ja aeganõudvatele ettevõtmistele, teine osa ressursse nö madalal asuvate viljade noppimisele. Vähese mõjuga ja keerulisi ülesandeid ei peaks ette võtma. Valitsuste riigireformi tegevuskava ülesanded võiks selle loogika alusel jagada rühmadeks ja otsustada nende elluviimise järjekord ning tähtajad.
- Nt töökohtade väljaviimine pealinnast võiks olla pika vaatega poliitika, mitte lühikese tähtajaga aktsioon ja see ülesanne ei pea riigireformi strateegias olema sedavõrd tooniandval kohal. Näiteks tulevikustrateegia kujundamise ja poliitikate realiseerimise võimekuse arendamine, riigieelarve ja arengukavade eesmärkide vahel seoste loomine; poliitikate elluviimist toetav ning paindlik valitsus- ja halduskorraldus, e-valitsemise arendamine jm kaalukad teemad ei ole praeguses valitsuse riigireformi tegevuskavas kuigivõrd esil ja vajaksid märksa rohkem poliitikute tähelepanu.
- Lisaks, valitsuse riigireformi tegevuskava on – nagu nimi ütleb – kava täitevvõimu ettevõtmiste suunamiseks. See pole riigivalitsemise tulevikustrateegia. Dokumendi sissejuhatuses on tõdemus, et riigireform nõuab laiemat kokkulepet ja et demokraatia ning rahva kaasamise teemadel saab juhtroll olla vaid parlamendil, sest need on täitevvõimu korraldamisest laiemad küsimused. Nüüd, kus mõned kohaliku valitsemistasandi reformi küsimused on vahefinišisse jõudnud, võiks Riigikogu riigireformi visiooni loomisel aktiivsem olla ja valitsusele reformi sisustamisel appi tulla.
- Tulevikustrateegia loomiseks ja tulemuste saavutamiseks peaks ka peaminister ise kandma hoolt, et riigireformi tegevuskavas kirjeldatud muutuste juhtimise mudel, milles valitsusjuhil on kandev roll, tööle hakkaks.
Lõppsõna
Eelnevat arvestades on hinne valitsuse tegevusele „kaks“. Teiste sõnadega on valitsuse tegevus riigi reformimisel 2017. aasta II kvartalis oluliste puudustega.
Märgime siiski, et kõige kehvem võimalik hinnang on „üks“. See hinne võiks kirjeldada olukorda, kus kohalike omavalitsuste sundliitmine ja maavalitsuste reform (kui keerukad ja poliitiliselt plahvatusohtlikud ülesanded) oleks seisma pandud.
Üldise probleemina tõdes kolleegium, et puudub kindlus, et valitsus pingutaks riigi reformimisel piisavalt. Kohalike omavalitsuste ühendamine ja maavalitsuste reform tuleb sel aastal lõpule viia ja tõenäoliselt kulub ka edaspidi rohkelt energiat uue olukorraga kohanemiseks. Kuid elu ei jää pärast kohalikke valimisi ja EL eesistumist seisma ning juba nüüd tuleb valmistuda uute proovikividega tegelemiseks. Nt EL toetuste osakaal riigieelarves väheneb märgatavalt. Kuidas selle olukorraga toime tulla? Mida see riigi reformimise vaatest tähendab?
Riigi toimimise ümberkorraldamisel on tarvis julgemaid otsuseid, et muutustel oleks suurem mõju. Nt võiks valitsussektori töötajate arvu vähenemine olema jõulisem. Selleks on tarvis mõista, mis ülesannetest riik saab loobuda. Olemasolevate funktsioonide optimeerimine, millega praegu tegeletakse, on vajalik, kuid ainult sellest ei piisa. Süsteemi timmimise asemel tuleb hakata põhimõttelisi valikuid tegema.
Paralleelset on tarvis hakata kujundama laiemat riigireformi visiooni – suured muutused vajavad vaadet, mis ulatub ühest valitsemistsüklist kaugemale. Lühidalt, riigijuhid peaksid ühest küljest mõtlema suurelt ja süsteemikeskselt, kuid teisest küljest tegutsema muutuste teostamisel energiliselt kui (poliitika)ettevõtjad.
Lõpetuseks üks teade: hiljuti otsustasid ühineda Eesti Linnade Liit ja Eesti Maaomavalitsuste Liit. Riigireformi Radar analüüsib just valitsusliidu tegevust, kuid üleriigiliste omavalitsusliitude ühinemine on esiletõstmist vääriv otsus. See on julgustav näide sellest, kuidas käima lükatud muutused tingivad edasisi tervitatavaid arenguid.
