Olukord:
Riigivalitsemise reformi riigi ülesannete analüüsi projekti raames on käimas EL toetusi administreerivate rakendusüksuste reorganiseerimise arutelud. Teema on ülimalt aktuaalne, kuna riigi sihtasutustes on palgal suur hulk avaliku sektori töötajaid ja nende kaudu täidetakse paljusid avalikke ülesandeid. Valitsus on toiminud õigesti kui riigi valitseva mõju all olevate sihtasutuste ja äriühingute toimimine on võetud luubi alla. Riigireform ei ole terviklik riigi tuumast eemal asuvaid asutusi pilti võtmata.
Viimased pool aastat on paralleelselt töötatud kahe konkureeriva kava kallal. Rahandusministeeriumi plaani kohaselt koondataks kõigi eurotoetustega tegelevate rakendusüksuste funktsioonid uue loodava riigi hallatava asutuse alla nn super-rakendusüksuseks ja tsentraliseeritaks nii riigi toetuste avalduste vastuvõtmine, otsustamine, toetuste väljastamine, aruandlus kui ka järelkontroll. Samal ajal on Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis ettevõtlusministri käe all küpsenud kava reorganiseerida EAS ettevõtlusagentuuriks sihtasutuse vormis, mis koondaks vaid ettevõtlusega toetamisega tegelevad funktsioonid (liites EASile osa Eesti Teadusagentuurist ja SA-st Archimedes). Ettevõtlusagentuuri ülesanne oleks tegeleda ka ettevõtete nõustamisega ja kompetentside arendamisega. Valitsuskabinet koguneb teemat arutama juba sel neljapäeval (30. juunil).
Struktuurivahendite toetuse jagamisega tegelevaid asutusi on täna kaheksa: Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS), Sihtasutus Innove, Sihtasutus Archimedes, Sihtasutus KredEx, Sihtasutus Keskkonnainvesteeringute Keskus (KIK), Tehnilise Järelevalve Amet, Riigi Infosüsteemide Amet ja Rahandusministeerium. Kokku tegeleb neis asutustes struktuurivahenditega 219 töötajat. Lisaks tegeleb teiste eurotoetuste jagamisega Eesti Teadusagentuur, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) ja Maaelu Sihtasutus. Eelloetletud organisatsioonid kuuluvad eri ministeeriumide valitsemisaladesse ja on erineva juriidilise staatusega. Asutuste taustadest ja arenguloost tulenevalt on neis välja kujunenud oma tugisüsteemid (nt IT lahendused) ning teatud määral erinevad lähenemised toetuste administreerimisele. Taotlejale ja toetuse saajale esitatud nõuetes on rakendussüsteemis tõlgenduserisused, ebakõlad ja omavahelised vaidlused, mis põhjustab ebaselgust toetuse taotlejatele ja toetuse saajatele ning täiendavat halduskoormust ja kulusid riigile.
Üks erisuste seletus tuleneb asjaolust, et EL fondide nõuded on erinevad ja sellest johtuvad ka meie erinevad rakendusskeemid. Kuid arvestades kaugemat perspektiivi (rahvastik ja seoses sellega tööealine elanikkond väheneb, tugev vajadus vähendada riigisektori mahtu ja hoida kokku kulusid, 2021+ vähenevad struktuurivahendid kolmandiku ehk ca 1 mld võrra, tänane süsteem on keerukas ja kulukas), vajab tänane rakendussüsteem siiski ülevaatamist.
Milliseid probleeme tahetakse konkreetse reformiga leevendada?
Praegu on rakendusüksused killustunud eri ministeeriumite valitsemisaladesse, mis on kaasa toonud mitmeid probleeme, nagu vähene koostöö ja ülesannete dubleerimine. Peamisi põhjuseid asutuste liitmiseks on kaks: esiteks annab see võimaluse märkimisväärseks kokkuhoiuks tugistruktuuridelt ja võimaldab riigisektorist koondada kümneid inimesi (avaliku sektori töötajaskonna vähendamine on üks valitsuse sõnastatud eesmärke). Samuti vähendada bürokraatiat, toetuste administreerimise (taotlused ja aruandlus) tempo kiirendamist, lähenemisnurkade/tõlgenduste ühtlustamist.
Teiseks on tänane olukord äärmiselt ebamugav ja aeganõudev toetuse saaja jaoks (peamiselt ettevõtjad), kes peab jooksma eri asutuste vahel, koostama eri vormidel taotlusi ja ka aru andma mitmele asutusele. Ettevõtjad on ammu EL toetuste jagamise süsteemile ette heitnud vohavat bürokraatiat, kohatist tegevuste dubleerimist (sh sarnased toetused), samal ajal kui kohati vajalikke meetmeid ei ole või on populaarsete toetuste ressursid napid. Ka Riigikontroll on juhtinud tähelepanu, et EL toetuste mõju on olnud pigem juhuslik või vähene (vt nt kontrolliaruannet innovatsiooni toetusmeetmete mõjust ettevõtete konkurentsivõimele).
Seega – eurotoetuste administreerimise probleemid on protsessides ja (nii töötajate kui ka kasusaajate) aja raiskamises.
Lisaks nõustub Riigireformi Radar Koostöökogu koostatud Riigipidamise kavas välja toodud murekohaga: ressurss (raha ja inimesed) on liikunud valitsuse keskusest järjest eemale ja riigi põhifunktsioonidest kaugemale. Sama tuleb märkida ka poliitikakujundamiseks vajaliku kompetentsi kohta. Ressurss ja koos sellega võimalused mõjutada „tegelikku elu“ on läinud valitsusasutustest, ameti- ja hallatavatest asutustest sihtasutustesse ja äriühingutesse (nt EAS, Innove, Archimedes, Keskkonnainvesteeringute Keskus, RKAS) ning mõnedesse avalik-õiguslikesse juriidilistesse isikutesse (nt Töötukassa ja Haigekassa). Valdkonniti on olukord muidugi erinev. Valitsuse ja ministrite võimalused otse sekkuda vähenevad, mis toob kaasa ka poliitilise ja juhtimisalase vastutuse hajumise.
Milline on selle mõju riigireformi erinevatele telgedele?
• Kvaliteetsemad avalikud teenused – Edasiminek. Kasutajate (ettevõtted ja nende ühendused, vabaühendused, KOV üksused) vaatest on potentsiaali teenuste kvaliteedi tõusuks, kui info saamiseks ja toetuste taotlemiseks tekib üks (või paar) kontaktpunkti, tähtis areng oleks ühetaoliste tõlgenduste tekkimine. Teoorias on oht, et suuremas asutuses võib standardiseerimisega koos ka personaalne lähenemine kannatada, kuid toetuste jagamine on juba tugevalt reguleeritud (ja umbisikuline) ning see risk on väike ja „juhitav“.
• Mõjus poliitikakujundamine ja tõhus koordineerimine – Edasiminek. Taastada olukord, kus poliitikat kujundavad ja vahetult teostavad valitsuse käeulatuses olevad asutused (ministeeriumid, ametid, hallatavad asutused). See aitab luua selgema vastutusahela ja aitab valitsusel poliitika elluviimist paremini kontrollida. Teoorias toob vahetu juhtimise ahel kaasa väiksema paindlikkuse, kuid seda riski saab maandada, andes asutustele selged ülesanded ning „sekkudes“ poliitiliste otsuste, mitte mikrojuhtimise tasandil. NB! administreerimisega seotud ülesanded võivad jäädagi valitsuse tuumast eemale!
• Jõukohane ja tõhus riik – Suur edasiminek. Kattuvuste vähendamine, ühetaoliste tegevuste standardiseerimine ja ajakulu vähendamine, spetsialiseerumine tugiteenustes (IT, juriidika, raamatupidamine, personalijuhtimine), organisatsioonide ühendamine aitab kulusid kokku hoida.
• Professionaalne inimeste ja ressursside juhtimine – Edasiminek. Kui valitsus otsustab rakendusüksusi liita, siis tekivad eeldused spetsialiseerumiseks tugiteenuseid pakkuvate isikute seas.
• Riigireformi elluviimine – Edasiminek. Avaliku sektori „äärealade“ reform on oluline osa kogu riigivalitsemise reformist. Ministeeriumid ja valitsusasutused on kohati üsna „õhukeseks“ viilitud ning avalike ülesannete andmine vastutusahelas allapoole on levinud praktika. See lähenemine tuleb ümber pöörata, et riigile olemuslikke ülesandeid täidetaks riigi tuumale lähedal – nii on valitsusel kindlamad hoovad oma eesmärkide elluviimiseks. Oht seisneb selles, et muutused on suure mastaabiga ja seega keerulised ning aeganõudvad. Alustada tuleb kohe, kuid teisalt tuleb otsused hoolikalt ette valmistada. Tuleb leppida tõsiasjaga, et muutuste läbiviimine eeldab täiendavat (ajutist!) tööjõudu, kes muutused ette valmistaks ja nii kaugele viiks, et tulemuste saavutamine muutub tõenäoliseks.
Soovitused poliitikakujundajatele
Riigireformi Radari peamine soovitus poliitikakujundajatele on võtta juba sel neljapäeval valitsuskabinetis vastu otsus ja anda kindel sõnum: teeme rakendusüksuste reformi ära koos teiste otsustega, mis suunatud riigi ülesannete optimeerimisele. Seejuures on hädavajalik ka poliitiline kokkulepe ja sellest tulenev suunis ametnikele, kuidas reformi läbi viia (oodatavad tulemused, millistele valikutele keskenduda, kas ja mis ajaks on vaja täiendavaid analüüse, millised on muutuste verstapostid). Senine olukord, kus paralleelselt töötatakse kuude kaupa konkureerivate versioonide kallal, raiskab ressursse ja on näide vähesest koostööst ning suutmatusest õigel ajal poliitilisi otsuseid vastu võtta. Seetõttu on juba raisku läinud kahetsusväärselt palju aega.
Rakendusüksuste reform on raske ülesanne, sest sihtasutuste ja äriühingute tegevust suunavad nõukogud. Valitsuse hoovad on kaudsed. Ülesande keerukus aga ei väära muutuste vajalikkust. Praegu on avatud nn strateegiline aken reformideks. Juba varsti võib olla hilja, sest peale tulevad uued poliitteemad, sh Euroopa Liidu suunalt.
Teisalt on oluline, et rakendusüksuste reformimine kui oluline osa riigi ülesannete ülevaatamisest, oleks eesmärgipärane ja selge tegevuskavaga. Muutused võtavad aega ja ümberkorraldustega on vaja startida kohe, et jõuda finišisse enne KOV valimisi 2017 a sügisel, EL nõukogu eesistumist 2018 a I poolaastal jne.
Riigireformi Radar rõhutab, et muutuste üheks osaks peaks olema ka poliitikakujundamisega seotud ülesannete tõstmine (koos ressurssidega) tagasi ministeeriumisse või valitsusasutustesse. Rahandusministeeriumil on värskelt valminud riigi ülesannete analüüsimise metoodika, mis aitab otsustada ülesande täitmiseks parima juriidilise vormi üle. Valikud peaks tuginema analüütilisele tugevuste ja ohtude hindamisele. Metoodika aitab otsuste ettevalmistajatel rääkida ühes keeles, vähendada möödarääkimisele kuluvat aega ja rajada otsustajate valikud kindlamale alusele.
Taust
Valitsuse eesmärk on muuta riigi valitsemine lihtsamaks, avatumaks, uuenduslikumaks ja paindlikumaks.
Valitsus on seadnud riigivalitsemise reformile kolm peamist eesmärki:
• Paremad avalikud teenused peavad olema kättesaadavad kogu Eestis
• Ettevõtjate ja elanike suhtlus riigiga peab olema lihtsam
• Riigiasutused peavad olema avatumad ning riigi sisemine töökorraldus tõhusam ja riigile jõukohasem
Selleks, et riigiasutused oleksid läbipaistvamad ning riigi sisemine töökorraldus oleks tõhusam ja riigile jõukohane, on valitsuse riigireformi tegevuskavas ülesanne teha riigiülesannete analüüs – koostöös ministeeriumitega vaadatakse üle riigi avalikud ülesanded ning selgitatakse välja dubleerivad ja ebavajalikud tegevused ning nende korraldus asutustes. Esimene analüüs keskendub 10-le fookusvaldkonnale. Vastutaja ja tähtaeg: riigihalduse minister, juuni 2016.
Rahandusministeeriumi kodulehel on need 10 valdkonda välja toodud. Kaks neist keskenduvad sihtasutuste ümberkorraldamisele:
1. EL Toetuste jagamise valdkond. Pakume välja Euroopa Liidu struktuurivahendite keskse rakendusüksuse loomise. Puudutab ca 220 inimese kokku tõstmist ühte asutusse Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusest, SA-st Innove, SA-st Archimedes, SA-st KredEx, SA-st Keskkonnainvesteeringute Keskus, Tehnilise Järelevalve Ametist, Riigi Infosüsteemi Ametist ja Rahandusministeeriumist.
2. Ettevõtlusvaldkond. Kaalume SA Ettevõtlusagentuuri ja AS Arengupanga loomist ettevõtjate tegevuse parema toetamise nimel. Asutused loodaks olemasolevate asutuste ettevõtlust toetavate funktsioonide ühendamise tulemusena.
Valitsuse riigireformi tegevuskavas on riigihalduse ministril ülesanne juuniks 2016 teha riigiülesannete analüüs. Koostöös ministeeriumitega vaadatakse üle riigi avalikud ülesanded ning selgitatakse välja dubleerivad ja ebavajalikud tegevused ning nende korraldus asutustes.
Autorid:
Rauno Vinni, mõttekoja Praxis riigivalitsemise programmijuht
Jaan Puusaag, ettevõtja, Eesti Tööandjate Keskliidu volikogu liige
